今年6月份，國際貨幣基金組織駐蘇丹2007-08年職員監(jiān)管項目小組（Staff-Monitored Program, SMP）對蘇丹2007年及2008年1-5月份的經(jīng)濟運行情況進行了分析評估，并首次發(fā)布了蘇丹經(jīng)濟運行的評估報告。報告分五部分，包括SMP任務簡介、蘇丹政治形勢、最近經(jīng)濟發(fā)展情況、政策討論和2008年展望以及SMP的評估結(jié)論。

　　報告稱，2007年蘇丹經(jīng)濟運行情況不均衡，經(jīng)濟表現(xiàn)喜憂各半。2007年蘇丹經(jīng)濟總體增長強勁。蘇政府采取大膽措施停止減免關(guān)稅、擴大稅率基準以及加強稅收和預算管理，取得了一定效果。2007年GDP增幅達到10%且平均通脹水平控制在8%的相對較低水平。但由于部分關(guān)鍵的公共開支措施執(zhí)行不力，國債余額累計達到整個GDP 的2.8%，改革有關(guān)公共財務管理的結(jié)構(gòu)性基準程序也被推延。從長遠看，國際油價飆升給蘇丹降低國債提供一個非常重要的機遇，2008年估計將給蘇丹額外增加3.3%GDP的財政收入，但僅部分收入用來償還欠債，另外部分需與南方分享。

　　評估小組建議，嚴格執(zhí)行公共財務管理和財務部門改革措施對恢復財政信用和金融穩(wěn)定至關(guān)重要；增加的可用原油收入應用于降低國債余額，以重新激活私營企業(yè)活力，恢復2006-07年損害的公司和銀行財務狀況；平衡貨幣政策以恢復私營企業(yè)信用并維持低通脹。

　　總體看，評估報告認為蘇丹經(jīng)濟前景良好，但前提在于蘇政府有能力糾正之前的經(jīng)濟下滑、重建財政信用并恢復金融系統(tǒng)的安全和穩(wěn)定。但蘇政府要承擔各種和平協(xié)定的責任和不確定的地區(qū)因素，完成上述任務實屬不易。世界糧食價格上漲也給蘇政府抑制通脹提出很大挑戰(zhàn)，需執(zhí)行謹慎的貨幣和財政政策。

　　蘇丹的政治形勢�？傮w上，蘇丹政治和安全形勢仍然比較令人擔憂。盡管聯(lián)合國和非盟聯(lián)合部隊已在達爾富爾執(zhí)行任務，但達區(qū)問題遠未解決。蘇北方和南方關(guān)系依然緊張，《全面和平協(xié)議》規(guī)定2009年將進行總統(tǒng)選舉，2011年南方全民公決以確定蘇南北方的分合。

　　最近經(jīng)濟發(fā)展情況。以地區(qū)標準看2007年蘇丹經(jīng)濟增長強勁，但較2006年表現(xiàn)趨于緩和。2007年GDP實際增長估計約10%、非石油經(jīng)濟增長8%以下，而2006年上述指標分別是11%和10%。2007年石油產(chǎn)量高于2006年但低于預期。外國投資急劇下降、地區(qū)洪災影響以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)量低于預期等因素導致了非石油經(jīng)濟部分的增長下滑。2007年底通脹率是8.8%，高于預期。而2008年3月底，由于糧食價格上漲原因，通脹率已經(jīng)達到20%。

　　2007年現(xiàn)金收付的財政狀況有所改善，但控制支出措施執(zhí)行不力導致國債余額有所增加。2007年財政赤字由3月底 6.0%GDP的平均水平下降到12月底的3.1%，反映出較高的原油收入和較低的現(xiàn)金支出。然而執(zhí)行有關(guān)控制公共開支和組建集中內(nèi)債管理小組的關(guān)鍵措施遲緩，導致2007年新增國債26億蘇丹鎊。執(zhí)行各種和平協(xié)定、裁軍、財政權(quán)力分散等挑戰(zhàn)也影響了財政運行。例如，2007年中央政府給各州的轉(zhuǎn)移支付比2004年多了五倍，從1.5%GDP 的上升到8%，占政府總支出從8%上升到34%。

　　貨幣增長顯著減緩，反映出金融部門趨弱、政府債務高懸和低于預期的外資凈資產(chǎn)（Net Foreign Assets）。政府債務增加、貨幣供應下降及2006年底和07年初對恩圖曼銀行的干預貫穿始終。至2007年第三季度末，12個月儲備貨幣的增長勢頭停止，回落至零。私營企業(yè)信貸規(guī)模降低至8%。為了解決流動性困難，蘇丹中央銀行從2007年中期開始給銀行系統(tǒng)增加流動資金，取得了一定效果。到2007年底，儲備貨幣、廣義貨幣和私營信貸增長分別恢復至13%、10%和16%。

　　高油價和浮動匯率有助于中央銀行國際儲備凈值（Net international reserves, NIR）上升，但低于預期。NIR從2007年5月的5.63億美元上升到12月底的9.81億美元。然而，盡管油價高企，2008年1月NIR還是輕微回落至9.4億美元，可能反映出直接外資（FDI）減少和現(xiàn)金匯出增加。自2007年7月蘇丹重新啟動蘇丹鎊以來，匯率顯示了良好的靈活性,2007年蘇丹鎊貶值約2%。

　　由于高油價收入，2007年境外經(jīng)常賬戶有所改善。2007年原油出口量增加54%，收入增加66%。但非石油產(chǎn)品出口依然無力。進口有所增加，但過去五年間機械設備、交通運輸設備和原材料等進口顯著下降。經(jīng)常賬戶總赤字降至2007年的11%GDP，而2006年是13.5%。 2007年直接外資凈值比2006年回落了5億美元，私人轉(zhuǎn)賬凈值回落了8億美元。

　　指標顯示金融部門依然脆弱，但顯露一些復蘇跡象。2007年底銀行不良貸款余額保持在26%的高位，而2006年底是19%，這主要是三個問題銀行引起的。這三個問題銀行的總不良貸款率超過40%。相比之下，其他商業(yè)銀行的平均不良貸款率低于15%。

　　評估小組認為，2007年7-12月蘇丹經(jīng)濟表現(xiàn)不均衡。至2007年底，六個定量目標中的三個未能完成。有利方面是政府完成了中央政府國內(nèi)融資、非優(yōu)惠貸款限度及償還國際貨幣基金組織款項等目標。但蘇中央銀行的國內(nèi)資產(chǎn)凈值限額未能達標，反映出需要解決威脅經(jīng)濟增長前景的信貸危機。由于公共財政管理方面的缺失，政府未能完成降低內(nèi)債的目標。最后，中央銀行也未能完成國際儲備凈值的目標。

　　政策討論及2008年展望。評估報告認為，討論要集中在達到主要目標的正確行動上，特別是，一要關(guān)注被拖延的有關(guān)公共財務管理、增強透明度和解決金融部門弱勢等結(jié)構(gòu)性措施的實施執(zhí)行上，這些解決措施將被作為結(jié)束評價的優(yōu)先行動安排。二要關(guān)注重新修訂宏觀經(jīng)濟規(guī)劃，這個規(guī)劃要考慮目前國際油價高企的重要因素。三要關(guān)注如何利用額外原油收入降低2007年累積下來政府國債。

　　2008年經(jīng)濟有可能恢復到2006年底至2007年初財政和金融困境之前的水平。2008年蘇丹GDP實際增長預計達到8.3%，包括4.4%的石油部分增長和8.9%的非石油部分增長。非石油部分的回升關(guān)鍵在于政府償還內(nèi)債以及有關(guān)私營信貸恢復。原油出口增加，境外經(jīng)常賬戶有望改善。國際收支總平衡仍將依賴私人轉(zhuǎn)賬和外國直接投資的發(fā)展，而這兩項在2007年大幅下降。因此，保守估計中央銀行的NIR應至少維持在15億美元。由于國際商品價格上漲預期，通貨膨脹仍將加劇，但將維持在個位數(shù)范圍內(nèi)。

　　財政政策和改革。2008年官方預算報告期望財政總赤字（包括現(xiàn)金和債務）保持在GDP的3.4%。

　　國際油價的飆升對2008年預算明確提供了一個減輕國債余額的重要機遇�？紤]到過去兩年原油產(chǎn)量和政府分配的不穩(wěn)定性，蘇丹官方和IMF任務組一致認為，有關(guān)預算的新基線應保持這種對經(jīng)濟恢復的不變預期。按目前國際油價高企形勢，原油總收入有望多于預算估計。

　　2008年有望將國債余額降低一半左右。并非所有的原油收入都用于降低國債。《全面和平協(xié)議》和蘇丹聯(lián)邦政府財政架構(gòu)中的財富分配協(xié)議要求相當部分（約GDP的1.7%）的額外原油收入自動劃轉(zhuǎn)給各州。另外，國際價格上升意味著國內(nèi)燃料補貼增加（約占GDP的0.6%），而考慮到通脹壓力，政府并不愿意調(diào)整補貼規(guī)模。綜合各方因素，可用的原油收入總計約相當于GDP的1%，這筆收入可以將2008年的未償還國債余額減少40%，這意味著至2009年全部國債將有望清除。

　　財政計劃預算承擔了約0.5%GDP的額外調(diào)整。大部分調(diào)整（GDP 的0.3%）來自非優(yōu)先的現(xiàn)金和資本開支，剩余的可能來自高于預算的稅收收入。蘇政府自愿做出額外調(diào)整是希望實踐重建財政信用和宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的承諾。總體上，2008年財政赤字將呈下降趨勢，全年承付額是計劃在2%GDP（現(xiàn)金支付制為2.9%GDP），而2007年財政赤字是3.4%GDP。

　　評估小組預期蘇丹將執(zhí)行強勢財政改革。為了進一步切實償還2007年政府欠款余額并預防增加新欠款，近期政府采取措施加強公共財務管理，提高透明度。包括執(zhí)行限制預算支出控制措施、啟動集中內(nèi)債管理小組以跟蹤國債和欠款余額和提供2004-05年財務審計報告給IMF等。

　　貨幣和匯率政策。貨幣政策目標在于控制資金流動性過剩時的通脹，以期國際儲備和廣義貨幣增長分別達到18%和25%，這將有助于私營部門信貸恢復到約36%水平。政府擔憂，如果國債緩慢減持對從緊流動性政策的影響及應對，同時，流動性加快將加大通脹風險。因此，政府重點關(guān)注有選擇性地注入流動性資金，并密切監(jiān)控通脹發(fā)展趨勢，必要時還將重新評估貨幣政策目標。政府還重申繼續(xù)執(zhí)行浮動匯率。

　　金融部門改革。重組和加強銀行系統(tǒng)的改革已在進行，對三個問題銀行重組取得了進展。恩圖曼銀行的獨立審計已經(jīng)開始。最近已啟動對第二個問題銀行的合并步伐，第三個問題銀行也提交了現(xiàn)時行動計劃，以累積足夠的準備金用于降低不良貸款余額、提高資金比率以達到當前的標準。

　　外債問題。2007年外貸條款談判取得顯著成效。2007年新貸款中優(yōu)惠貸款增加而非優(yōu)惠性貸款減少，但最近非優(yōu)惠性貸款有所增加。2008年一季度蘇丹政府簽了5.22億美元非優(yōu)惠貸款合同，包括新的資產(chǎn)抵押債務工具以籌集更多資金用于石油投資建設。政府已在關(guān)注非優(yōu)惠貸款增長，但表明會控制在計劃內(nèi)水平。但蘇政府也抱怨優(yōu)惠性貸款渠道有限，要在重建和平、降低貧困方面取得進展，必須提供外部資金給重要的和平設施建設、發(fā)展項目。

　　評估小組對蘇丹經(jīng)濟做出總體評價，認為：

　　一、2007年蘇丹經(jīng)濟機遇與挑戰(zhàn)并存。國際油價高企為蘇丹帶來巨額收入，使蘇丹經(jīng)濟表現(xiàn)出強勁增長。如該地區(qū)其他國家一樣，蘇丹遭受近幾十年來少見的洪災，而且執(zhí)行各種各樣的和平協(xié)定、裁軍和財政權(quán)利分散等仍然是蘇丹政府的挑戰(zhàn)。

　　二、評估顯示蘇丹經(jīng)濟運行一直表現(xiàn)不均衡。有利一面，政府采取大膽措施停止免稅政策，擴大稅收基礎、執(zhí)行GFSM2001框架以提高透明度和及時監(jiān)控國債余額。不利一面，拖延或未完全執(zhí)行有關(guān)公共金融管理結(jié)構(gòu)基準的改革，導致累積了較大幅度的國債余額。

　　三、最近執(zhí)行的關(guān)鍵性改革，是蘇政府對評估小組釋放的履行承諾的強烈信號，尤其高效成立集中債務管理機構(gòu)和執(zhí)行支出控制措施等。而且，啟動對恩圖曼銀行的獨立審計，使重組該銀行和恢復金融系統(tǒng)信用邁出第一步。

　　四、2008年計劃關(guān)注財政清理和降低國債余額。評估小組歡迎蘇丹減少一半國債余額，這對恢復財政與金融信用和增強經(jīng)濟增長前景至關(guān)重要。然而，根據(jù)蘇丹財富分配協(xié)議，在目前需要轉(zhuǎn)移大部分原油收入給各州的財政系統(tǒng)下，2008年幾乎不可能實現(xiàn)國債余額減半的目標。盡管如此，蘇政府頂住額外的隨意開支壓力，密切協(xié)調(diào)中央銀行出臺政策以防止因償還國債而導致過多的國內(nèi)流動性，仍然是至關(guān)重要的。

　　五、執(zhí)行貨幣政策很可能面臨國際商品價格上升的挑戰(zhàn)。一方面，持續(xù)的非石油經(jīng)濟增長需要銀行系統(tǒng)有足夠的流動資金，以保證私營部門進一步恢復信貸。另一方面，持續(xù)通脹壓力下需要保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定。相應地，由于目前政府支出提高明顯（包括對各州的轉(zhuǎn)移支付）束縛了國債清減，密切監(jiān)控物價水平和提高中央銀行與財政部之間的協(xié)調(diào)以保證國債清減就顯得尤為重要，甚至必要時調(diào)整貨幣政策目標。更大的匯率彈性將有助于緩沖外部經(jīng)濟帶來的沖擊。

　　六、需要改革財政以提高收入基礎。蘇丹迫切的發(fā)展需求需要更努力地提高政府財政收入來加強基礎設施建設。最近蘇丹采取了一些重要措施，提高政府財政收入和增加透明度。特別是取消免稅期的決定，反映政府取得的顯著效果。如果這一勢頭能持久，政府將有更大的稅收收入。但從中期看，政府需要做更多努力去解決過去幾年來，伴隨不斷上升的各州轉(zhuǎn)移支付所造成的財政空間流失，以及各州和各地方的稅收征收下降問題。

　　七、持續(xù)經(jīng)濟增長需要加強銀行部門管理。除了三個問題銀行之外，大部分商業(yè)銀行在減持非優(yōu)惠性貸款和加強收支平衡方面都取得了進展，這些進展應該隨著政府解決過度債務支付而加速進行。評估小組同時敦促政府在獨立審計的基礎上推進銀行部門的結(jié)構(gòu)重組。

　　八、需仔細監(jiān)控非優(yōu)惠性借款水平。2007年蘇丹非優(yōu)惠性借款大幅下降，但2008年又大幅增加。除了1億美元伊斯蘭債券外，最近發(fā)生的非優(yōu)惠性借款大部分來自發(fā)展中機構(gòu)。評估小組敦促政府最大限度減少非優(yōu)惠性借款，因這類借款將進一步減弱債務的持續(xù)性并延遲保障債權(quán)人參與減債行動的進程。

　　九、評估小組相信，該評估計劃除了非優(yōu)惠性借款外，都達到了IMF較高信用部分的標準限制。

　　十、蘇丹經(jīng)濟前景看好，但重要風險仍存。主要風險仍然是維持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定性的政治解決弱化，特別是在即將到來的大選之前。財政運行方面的不利風險仍是洪災相關(guān)的開銷約束，以及大量和平協(xié)定中承擔的義務。而世界糧食價格上漲給通脹帶來挑戰(zhàn)，需謹慎執(zhí)行貨幣和財政政策。