大氣污染防治法修訂稿正由環(huán)保部起草,擬12月由全國人大常委會一審。這是記者從昨天召開的“大氣污染防治法修訂與京津冀霧霾治理”研討會上獲得的信息。與會專家提出,京津冀霧霾治理必須聯(lián)防聯(lián)控,包括車輛限行等措施。研討會由北京市法學(xué)會、首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)、中國政法大學(xué)環(huán)境法創(chuàng)新團(tuán)隊等聯(lián)合召開。
治霾支招三地不能“畫地為牢”
北京市在防治霧霾方面取得了一定成績,但仍存在一些問題。首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授焦志勇表示,比如在技術(shù)上,由于缺乏節(jié)能減排的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),企事業(yè)單位實行起來無章可循。不同行政部門對于霧霾防治的要求和標(biāo)準(zhǔn)也不一樣。
此外,存在多頭執(zhí)法的問題,市發(fā)改委、市環(huán)保局、市城管局都有自己的治理措施,存在部門壁壘。
因此,焦志勇建議,設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)霧霾防治,比如由一位主管環(huán)保工作的副市長掛帥總負(fù)責(zé),成立綜合治理機(jī)構(gòu)(或稱為北京市大氣污染綜合防治辦公室),探索協(xié)同綜合聯(lián)動的管理體制,一定要打破利益格局和部門壁壘。
省際間的聯(lián)防聯(lián)控也非常重要。在研討會上,最高院研究室副主任孫佑海強(qiáng)調(diào),霧霾越來越嚴(yán)重的原因之一,就是長期以來治污工作過分強(qiáng)調(diào)地區(qū)、部門在行政管理上的權(quán)威性和排他性,事實證明這條路已走不通了。
北京自己把環(huán)境治理得再好,如果周邊地區(qū)污染治理不好,北京的霧霾也不可能消除。所以,應(yīng)制定聯(lián)防聯(lián)控的規(guī)范,絕不能畫地為牢。
“設(shè)限”私車也應(yīng)聯(lián)動
治理霧霾必須合理規(guī)劃交通,特別是在北京、天津這樣的大城市,應(yīng)為車輛保有量設(shè)“上限”,只減不增,從源頭上減少大氣污染。中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授曹明德提出,應(yīng)把霧霾這個新問題提升到公眾健康與安全和生態(tài)紅線的高度,它不是一般的環(huán)境污染案件,損害的不僅僅是一部分人的利益。
目前我國各地都有環(huán)境應(yīng)急機(jī)制,但基本上是以行政區(qū)劃來做的,應(yīng)制定京津冀三地大范圍的環(huán)境應(yīng)急機(jī)制。
同時,限批措施應(yīng)考慮連帶責(zé)任。假設(shè)三地霧霾問題都未達(dá)到環(huán)境質(zhì)量要求或霧霾已造成極嚴(yán)重的后果,可用法律上的連帶限批機(jī)制,不僅對北京限批,河北省也要連帶被限批,使聯(lián)動機(jī)制有責(zé)任的關(guān)聯(lián)。
修法建議大氣污染防治公眾責(zé)任將入法
國務(wù)院發(fā)展研究中心環(huán)境資源所副所長常紀(jì)文教授表示,大氣污染源往往很多,比如機(jī)動車尾氣污染、工廠排放、家庭和建筑工地排放等,一旦造成區(qū)域性污染是誰的責(zé)任?恐怕人人有份兒。
常紀(jì)文提出,大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控應(yīng)實行共同但有區(qū)別責(zé)任原則。北京市與周邊的很多省市都簽訂了區(qū)域合作的協(xié)議,很多地方關(guān)停并轉(zhuǎn)了一大批企業(yè),但效果甚微,其原因就是不管企業(yè)搬到哪里,都面臨污染治理,責(zé)任怎么分擔(dān)的問題。所以要強(qiáng)調(diào)京津冀一體化,但整個考核體制要區(qū)域化。
共同但有區(qū)別責(zé)任原則表現(xiàn)在兩方面,一是強(qiáng)調(diào)共同責(zé)任,工業(yè)領(lǐng)域、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域、社會生活領(lǐng)域都對大氣污染有“貢獻(xiàn)”,大氣污染聯(lián)防聯(lián)控不僅是排污企業(yè)的責(zé)任,各行業(yè)、各區(qū)域和公眾都要參與。這次修訂大氣污染防治法應(yīng)當(dāng)把共同的責(zé)任放入法條。
第二個責(zé)任是有區(qū)別的責(zé)任,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方可多作些貢獻(xiàn),去支援相對欠發(fā)達(dá)地區(qū),如河北關(guān)停了一些污染企業(yè),北京可以轉(zhuǎn)移一些優(yōu)良的產(chǎn)業(yè)替代。這些企業(yè)可建在專門的城市里和工業(yè)新區(qū),通過污染集中處理等方式,減少污染排放。
污染持續(xù)加重環(huán)保部門將被追責(zé)
孫佑海教授說,要追究政府在治理大氣污染中違反行政法的行政責(zé)任,在現(xiàn)有行政訴訟法的框架內(nèi),如果出現(xiàn)民告官的情況,法院要積極受理。
明年1月1日將正式實施的新環(huán)保法,給環(huán)保部門賦予了很多權(quán)力,如查封權(quán)、扣押權(quán)、行政處罰權(quán)等。如果環(huán)保部門不嚴(yán)格執(zhí)法,導(dǎo)致幾年后污染加重,環(huán)保部門就要依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。建議將行政公益訴訟寫入《大氣污染防治法》,規(guī)范執(zhí)法人員的行為。
治理大氣污染公檢法司四機(jī)構(gòu)要聯(lián)動,公安局在偵查方面要支持環(huán)保局的工作;檢察院該公訴的要公訴;對造成嚴(yán)重污染者,法院必須嚴(yán)格公正司法,追究其責(zé)任。
孫佑海教授建議,未來修訂《大氣污染防治法》,必須加重大氣污染者的法律責(zé)任,首先就是刑事責(zé)任,應(yīng)在法律中進(jìn)一步明確與刑法的銜接,為追究犯罪者的刑事責(zé)任打好基礎(chǔ)。
還必須要讓污染者承擔(dān)相應(yīng)民事責(zé)任,包括停止侵害、恢復(fù)原狀、賠償損失等。凡污染受害者告到法院,法院就應(yīng)受理,既要對私益訴訟及時受理,也要對公益訴訟受理,尤其要探索異地公益訴訟。
相關(guān)觀點 立法應(yīng)有科學(xué)評估機(jī)制
中國社科院法學(xué)所的劉洪巖教授指出,由于環(huán)境法與經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為密切,環(huán)境立法的嚴(yán)格勢必會影響一些部門的利益,因此要防止法律被部門利益綁架。
孫佑海教授說,現(xiàn)在的立法沒有科學(xué)的評估機(jī)制,一部法律出臺后,是否為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到了積極作用很難說。
所以,必須有客觀的立法評估機(jī)構(gòu),即獨立于部門和地方之外的公正的第三方。絕不能允許某個部門起草或制定的法律法規(guī)仍由某個部門自己評估,那叫“王婆賣瓜自賣自夸”,無法發(fā)現(xiàn)法律實施中存在的真問題。
文/記者 汪紅 實習(xí)生 李瑩瑩